El brexit: Un abanico de posibilidades»

(Entrada de blog publicada originalmente en www.bruegel.org)

Las recientes declaraciones de los líderes políticos sugieren que un brexit duro es el desenlace más probable de la negociación entre la Unión Europea y el Reino Unido que empezará la primavera que viene, después de que el gobierno británico active el artículo 50 del Tratado de Lisboa. En el Reino Unido, varios miembros del consejo de ministros han hecho declaraciones que señalan en esta dirección. Y en Bruselas, el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, declaró la semana pasada que «es inútil especular acerca de un “brexitmás suave” […] la única alternativa real a un “brexit duro” es que no haya brexit».

No obstante, todavía existe cierta confusión acerca de lo que entrañan en realidad los distintos grados de brexit. Es obvio que el que no haya brexit implica que el Reino Unido seguiría siendo miembro de la Unión Europea, presumiblemente en las mismas condiciones que antes del referéndum. Sin embargo, no está tan claro lo que implicarían un brexit duro o uno suave.

Intentaremos llenar este agujero presentando las distintas formas que podría tomar la futura relación entre la UE y el Reino Unido, resumidas en la tabla. Para ello, hemos utilizado de manera extensa la obra de tres economistas de HSBC^[1] sobre los grados de brexit, desde la permanencia hasta una salida en toda regla. Consideramos las siguientes opciones:

• Pertenencia completa a la UE (“no hay brexit”);
• EEE AELC: Una opción de brexit suave similar a la situación de los tres miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC o EFTA, por sus siglas inglesas) –Islandia, Liechtenstein y Noruega–, que pertenecen al Espacio Económico Europeo (EEE).
• AELC con Suiza: También una opción de brexit blando, que sería equivalente a la situación de Suiza, un miembro de la AELC que no pertenece al EEE.
• Asociación continental: Un híbrido entre el brexit duro y el suave que proponen Jean Pisani-Ferry, Norbert Röttgen, André Sapir, Paul Tucker y Guntram Wolff como modelo de relaciones entre países que son miembros de la UE y países europeos que no lo son (no solo el Reino Unido, sino también los estados miembros de la AELC, Ucrania, Turquía y otros).
• UA con Turquía: Una opción de brexit duro que sería como la unión aduanera (UA) entre la UE y Turquía.
• ALC con Canadá: Otra opción de brexit duro que sería como la situación que la UE tendría con Canadá si prosperase el Acuerdo Económico y Comercial Global (AECG) propuesto entre estos, un sofisticado acuerdo de libre comercio (ALC o FTA por sus siglas inglesas).
• Normas de la OMC: La versión más radical del brexit duro, que daría al Reino Unido acceso al mercado de la UE (y viceversa) solo bajo los términos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), sin acuerdo preferencial alguno.

Para cada una de estas siete opciones, la tabla muestra si el Reino Unido participaría en diez políticas o procesos distintos de la UE, algunos idénticos a los examinados por los economistas de HSBC y otros distintos. La tabla se pregunta, para cada opción, si el Reino Unido:

• Tendría acceso al mercado único europeo.
• Tendría que respetar la libre circulación de trabajadores.
• Tendría que respetar las normas relacionadas con el mercado único (de la competencia, laborales, medioambientales, etc.).
• Participaría en el proceso normativo de la UE.
• Se sometería a los fallos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) respecto al mercado único.
• Tendría acceso libre de aranceles a la UE para obtener bienes.
• Tendría acceso al mercado de servicios de la UE.
• Sería parte de la política comercial de la UE.
• Sería parte de la política agrícola (y de la pesquera).
• Contribuiría al presupuesto de la UE.

Para facilitar la lectura de la tabla, las celdas en las que la respuesta es «Sí» (y que implican que el Reino Unido participaría en la política o el proceso correspondientes de la UE) son de color verde oscuro, y aquellas en que la respuesta es «No» (e indican que el Reino Unido no participaría en la política o el proceso en cuestión) son de color rojo; las celdas de color verde claro o rojo claro son zonas intermedias en las que el país participaría en parte en la política o el proceso relevantes.

Un examen detenido de la tabla y del color de sus celdas sugiere lo siguiente:

• «No hay brexit» y «Normas de la OMC» son dos casos extremos y opuestos. El primero implicaría que el Reino Unido seguiría siendo miembro de pleno derecho de la UE y que, por consiguiente, participaría por completo en las diez políticas o procesos de la UE. Por el contrario, una relación UE-Reino Unido basada únicamente en las normas de la OMC convertiría al Reino Unido en un «tercero» respecto a la UE, con cero participación en sus políticas y procesos: la forma más dura de brexit.
• Formar parte de una unión aduanera similar a la que la UE tiene con Turquía o al acuerdo de libre comercio con Canadá también se calificaría como brexit duro. En ambos casos, el Reino Unido solo participaría en dos de las diez políticas o procesos de la UE aquí analizados: el acceso libre de aranceles a bienes más la política comercial europea (en el caso de la UA) o un acceso (parcial) al mercado de servicios (en el caso similar al AECG).
• Participar en el acuerdo del EEE sería la forma de brexit más suave posible, porque el Reino Unido seguiría participando en siete de las diez políticas o procesos. Las tres áreas excluidas se engloban en dos categorías: Primera, algunas políticas de la UE: La política de comercio común y la política agrícola común (además de la pesquera). Segunda, las normas del mercado único. Los países del EEE participan por completo del mercado único y deben acatar las normas de este espacio, pero tienen poca o ninguna participación en el proceso normativo. Es muy posible que esta forma de brexit suave tuviera una buena acogida entre los 27 de la UE, pero también que fuera rechazada por el Reino Unido.
• Participar en un acuerdo similar al caso suizo también se consideraría un brexit suave, aunque algo menos que el acuerdo del EEE. Con el estatus suizo, igual que con la entrada en el EEE, el Reino Unido no participaría en la política comercial y agrícola (y pesquera) común ni en el proceso normativo de la UE. Además, el país solo se vería vinculado en parte por los fallos del TJUE. Igual que Suiza, el precio que pagaría por esto sería el de ser miembro parcial del mercado único, pues solo tendría acceso parcial al mercado de servicios de la UE y, concretamente, no disfrutaría de los llamados «derechos de pasaporte» para los servicios financieros. A estas alturas, es una cuestión irrelevante si los 27 de la Unión estarían dispuestos a ofrecerle esta opción al Reino Unido, y si este estaría interesado en ella. Una cuestión importante que debería resolverse primero es la suerte que correrá la cláusula de libre circulación de trabajadores entre la UE y Suiza. El electorado suizo la rechazó en 2014, pero la UE la considera una condición sine qua non. Si ambas partes no alcanzan un acuerdo pronto, puede que esta opción ya no esté disponible cuando se invoque el artículo 50.
• Por último, la opción de la asociación continental es sui generis, pues no pertenece a la categoría del brexit duro ni a la del suave. En vez de ello, dicha asociación:
  • Comparte algunas características importantes con el brexit suave: El Reino Unido tendría acceso completo al mercado único de bienes, servicios y capitales a cambio de respetar todas las normas del MU, someterse a los fallos pertinentes del TJUE y contribuir al presupuesto de la UE.
  • comparte una característica importante con el brexit duro: El Reino Unido no mantendría la libre circulación de trabajadores con la UE, pero –al contrario que dicho brexit, que carece por completo de movilidad– tendría una movilidad controlada;
  • Comparte dos características con el brexit duro y el suave: El Reino Unido tendría acceso libre de aranceles al mercado de bienes de la UE, pero no participaría en la política agrícola ni pesquera.^[2]
  • Difiere tanto del brexit duro como del suave en un aspecto importante: El Reino Unido tendría voz –aunque no voto– en el proceso normativo del mercado único de la UE.

En conclusión, suponiendo que pese al talante actual –sintetizado muy bien por el presidente Tusk en un discurso reciente– acabe habiendo cierta disposición a llegar a algún tipo de acuerdo con el Reino Unido que no sea un brexit duro ni uno suave, es posible que la asociación continental resulte una opción más atractiva que el brexit blando, al combinar elementos de este y del duro y agregar al mismo tiempo un elemento inexistente en ambos. La asociación continental ofrece otra ventaja respecto a las opciones alternativas en las que el Reino Unido mantendría un vínculo estrecho con la UE. Al tener como premisa la libre circulación de trabajadores para poder conceder la libre circulación de bienes, servicios y capitales, ni el “no hay brexit” (es decir, pertenecer a la UE) ni el brexit suave (es decir, los modelos tipo EEE y Suiza para los países que no pertenezcan a la UE) parecen modelos realistas para tratar con países como Turquía. Por el contrario, el modelo de la asociación continental sin movilidad de trabajadores podría aplicarse no solo al Reino Unido pos-brexit, sino también a Turquía y a otros vecinos de la UE.

^{[1] Simon Wells, Liz Martins y Douglas Lippoldt, Brexit getting harder: reassessing the prospects for a complex divorce («El brexit se endurece: una reevaluación de las perspectivas de un divorcio complicado»), HSBC Global Research, 6 de octubre de 2016.}

^{[2] No obstante, sí que podría participar en la política comercial de la UE.}