Jenseits des harten, weichen und ausfallenden Brexit

(Blog ursprünglich auf www.bruegel.org veröffentlicht)

Die jüngsten Verlautbarungen einflussreicher Politiker deuten auf einen harten Brexit als das wahrscheinlichste Ergebnis der Verhandlungen zwischen Großbritannien und der EU, die nach Auslösung von Artikel 50 im Frühjahr des nächsten Jahres beginnen sollten. Mehrere britische Kabinettsmitglieder haben diese Richtung in öffentlichen Stellungnahmen angedeutet. In der Zwischenzeit erklärte Donald Tusk, Präsident des Europäischen Rates, erst letzte Woche, dass „es nutzlos ist, über einen weichen Brexit zu spekulieren…die einzig wahre Alternative zu einem harten Brexit ist kein Brexit“.

Dessen ungeachtet sind die unterschiedlichen Formen eines Brexit weiterhin verschwommen. Kein Brexit bedeutet offensichtlich, dass Großbritannien ein Mitglied der Europäischen Union bleiben wird, vermutlich zu denselben Bedingungen wie vor dem Referendum. Weniger klar ist allerdings, wie ein harter oder weicher Brexit in der Realität aussieht.

Wir versuchen deshalb im Folgenden, die diversen Optionen einer britisch-europäischen Beziehung darzulegen (siehe Schaubild). Wir haben  zum Grad eines Brexit, also von keinem Brexit bis zur härtesten Form des Brexit ^[1] in großem Umfang auf die Arbeit von drei Ökonomen von HSBC zugegriffen. Wir ziehen folgende Szenarios in Betracht:

• „Volle EU-Mitgliedschaft“ (kein Brexit);
• „EFTA EWR“: eine weiche Brexit-Option, die Großbritannien in einer ähnlichen Situation belässt wie die drei Mitglieder der Europäischen Freihandelszone EFTA (Island, Liechtenstein und Norwegen). Sie gehören dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) an;
• „EFTA Schweiz“: ebenfalls eine weiche Brexit-Option, ähnlich der Situation der Schweiz – ein EFTA-Mitglied, das nicht dem EWR angehört;
• ‘Kontinentale Partnerschaft’: eine Mischung aus weichem und hartem Brexit wie von Jean Pisani-Ferry, Norbert Röttgen, André Sapir, Paul Tucker und Guntram Wolff vorgeschlagen. Es handelt sich dabei um ein Modell für die Beziehung zwischen der EU und Ländern außerhalb der EU (nicht nur Großbritannien, sondern auch die EFTA-Mitglieder, die Ukraine, Türkei und andere);
• „Zollunion“: eine harte Brexit-Option, ähnlich der Zollunion zwischen der EU und der Türkei;
• „Freihandelszone“: eine weitere harte Brexit-Option, ähnlich der Situation zwischen der EU und Kanada, vorausgesetzt, dass CETA (Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen) umgesetzt wird;
• „Regeln der Welthandelsorganisation“: die härteste Brexit-Option, welche Großbritannien Zugang zum EU-Markt unter den Regeln der Welthandelsorganisation gibt (und der EU zum britischen Markt) und keinerlei Präferenzregelung enthält.

Das Schaubild zeigt für alle diese sieben Optionen, an welchen von 10 unterschiedlichen Richtlinien- oder Verfahren Großbritannien partizipieren würde. Einige sind mit den von den HSBC-Ökonomen analysierten Prozessen identisch, einige sind unterschiedlich. Das Schaubild fragt für jede Option, ob Großbritannien:

• Zugang zum EU-Binnenmarkt hat;
• der Personenfreizügigkeit zustimmt;
• den Binnenmarktregeln (Wettbewerb, Arbeitsmarkt, Umwelt etc.) folgt;
• bei Rechtsvorschriften ein Mitspracherecht besitzt;
• der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zum Binnenmarkt verpflichtet ist;
• zollfreien Güterzugang zur EU hat;
• für Dienstleistungen Zugang zum EU-Binnenmarkt hat;
• Teil der europäischen Handelspolitik ist;
• Teil der Landwirtschaftspolitik ist (inkl. Fischerei);
• einen Beitrag zum EU-Haushalt leistet.

Um das Lesen der Tabelle zu vereinfachen, sind die Ja-Zellen (Großbritannien partizipiert an den relevanten EU-Richtlinien und Verfahren) dunkelgrün und die Nein-Zellen (Großbritannien partizipiert nicht an den relevanten EU-Richtlinien und Verfahren) rot. Die hellgrünen und hellroten Zellen deuten an, dass Großbritannien in diesen Bereichen teilweise partizipieren würde.

Eine aufmerksame Prüfung der Tabelle und Farben deutet auf folgende Ergebnisse:

• „Kein Brexit“ und „Regeln der WHO“ sind tatsächlich beide extrem und gegenteilig in ihren Folgen. Erstere Alternative würde eine fortbestehende EU-Mitgliedschaft implizieren und daher die volle Partizipation an allen 10 EU-Regeln und Verfahren. Im Gegensatz dazu würde eine GB-EU-Beziehung auf Basis der WHO-Regeln Großbritannien zu einem „Drittland“ machen, also ohne Teilnahme an europäischen Prozessen und Verfahren sowie ohne Befolgung der EU-Richtlinien. In anderen Worten die härteste Form des Brexit.
• Die Partizipation an einem freien Handelsabkommen mit der EU wie sie Kanada oder die Türkei genießen, ist ebenfalls ein harter Brexit. In beiden Fällen würde Großbritannien an lediglich zwei der 10 hier berücksichtigten EU-Richtlinien und Verfahren beteiligt sein: zollfreier Zugang für Güter und Partizipation an der EU-Handelspolitik (im Falle einer Zollunion) oder (eingeschränkter) Marktzugang für Dienstleistungen (wie bei CETA).
• Die Teilnahme an einer EWR-Vereinbarung wäre die am mesiten abgeschwächte Form des Brexit, da Großbritannien sieben der 10 EU-Richtlinien und Verfahren akzeptieren müsste. Die drei ausgeklammerten Bereiche fallen in zwei Kategorien. Erstens der Bereich von EU-Politik: die allgemeine Handelspolitik und die Agrarpolitik (plus Fischerei). Zweitens die Regeln hinsichtlich des Binnenmarktes: EWR-Länder sind alle voll berechtigte Teilnehmer am Binnenmarkt, müssen sämtlichen Regeln folgen und haben nur wenig oder kein Mitspracherecht beim Gesetzgebungsverfahren. Diese Form des weichen Brexit würde sicherlich von den 27 EU-Mitgliedern begrüßt, doch wahrscheinlich von Großbritannien abgelehnt.
• Ein Arrangement zwischen der EU und Großbritannien, das dem Schweizer Abkommen ähnelt, qualifiziert sich ebenfalls als weicher Brexit, allerdings nicht ganz so weich wie ein EWR-Abkommen. Im Rahmen eines Schweizer Abkommens (so auch EWR) ist Großbritannien kein Teil der gemeinsamen Handelspolitik und der gemeinsamen Agrarpolitik (inkl. Fischerei) sowie ohne Einfluss auf das Gesetzgebungsverfahren. Hinzu kommt, dass Großbritannien nur teilweise an die Beschlüsse des EuGH gebunden ist. Den Preis, der dafür, wie auch für die Schweiz, zu zahlen sein würde, ist der nur eingeschränkte Zugang zum Binnenmarkt: Teilzugang für Dienstleistungen und insbesondere keinen Pass-Mechanismus für Finanzdienste. Unabhängig davon, ob die 27 EU-Mitgliedsstaaten bereit sind, Großbritannien diese Option anzubieten oder nicht und die Frage, ob von britischer Seite Interesse besteht, ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt rein akademisch. Ein wichtiges Thema, das als Erstes angegangen werden muss, ist das Abkommen über die Arbeitskräftemobilität zwischen der EU und der Schweiz. 2014 haben die Eidgenossen per Referendum entschieden, die Zuwanderung von Ausländern per Verfassungsänderung zu begrenzen. Bis Februar 2017 muss die Volksinitiative „Gegen Masseneinwanderung“ in ein Gesetz gegossen sein – und die Schweiz hat jetzt ein Problem: Die Zeit wird knapp. Für die EU handelt es sich hier um eine Condicio-sine-qua-non-Formel und sie ist derzeit nicht in der Stimmung für Zugeständnisse. Findet sich keine Lösung zwischen der EU und der Schweiz, so ist diese Option nach Auslösung von Artikel 50 schlichtweg nicht mehr verfügbar.
• Letztlich die Option der kontinentalen Partnerschaft. Sie ist als solche einzigartig, da sie weder in die Kategorie eines harten noch eines weichen Brexit fällt. Die kontinentale Partnerschaft hat mit beiden Optionen Gemeinsamkeiten:
  • Weicher Brexit: Großbritannien hat vollen Zugang zum Binnenmarkt für Güter, Dienstleistungen und Kapital und respektiert im Gegenzug sämtliche Binnenmarktbestimmungen, folgt den Beschlüssen des EuGH und leistet eine Beitrag zum EU-Haushalt.
  • Harter Brexit: Im Rahmen der Option der kontinentalen Partnerschaft muss Großbritannien keine Personenfreizügigkeit mit der EU aufrechterhalten, akzeptiert aber im Gegensatz zu einem harten Brexit (absolut keine Mobilität) eine kontrollierte Mobilität.
  • Weicher und harter Brexit: Bei der kontinentalen Partnerschaft überschneiden sich zwei Eigenschaften des harten und weichen Brexit. Großbritannien hat zollfreien Zugang zum EU-Gütermarkt, partizipiert aber nicht an der Agrar- und Fischereipolitik der EU.^[2]
  • In diesem Fall existiert ein wichtiger Unterschied zu einem rein harten oder weichen Brexit: Großbritannien hätte eine Stimme – wenn auch keine Wahlberechtigung – im Gesetzgebungsverfahren der EU für den Binnenmarkt.

Zusammenfassend und trotz der gegenwärtigen Stimmung – in Präsident Tusks letzter Rede so gut eingefangen – angenommen, dass es letztendlich das Bedürfnis nach einem Arrangement mit Großbritannien geben wird, das weder hart ist noch den Brexit aussetzt, könnte die Option der kontinentalen Partnerschaft attraktiver sein als ein weicher Brexit. Der Grund ist, dass diese Lösung Elemente eines weichen und eines harten Brexit kombiniert und gleichzeitig ein Element hinzufügt, das in keiner der anderen Kategorien existiert. Die kontinentale Partnerschaft hat noch einen anderen Vorteil gegenüber den anderen Alternativen, die eine enge Anbindung an die EU vorsehen. Die anderen Optionen beruhen auf der Personenfreizügigkeit als unabdingliche Komponente der ungehinderten Mobilität von Gütern, Dienstleistungen und Kapital. Aus diesem Grund sind weder das Modell „Kein Brexit“ (d.h. EU-Mitgliedschaft) noch ein weicher Brexit (d.h. EWR-Modell und Schweizer Modell für Länder außerhalb der EU) eine geeignete Vorlage für den Umgang mit Ländern wie der Türkei. Das Modell der kontinentalen Partnerschaft ohne Personenfreizügigkeit kann nicht nur auf post-Brexit-Großbritannien angewendet werden, sondern auch auf Länder wie die Türkei und andere EU-Nachbarn.

^[1] Simon Wells, Liz Martins and Douglas Lippoldt, „Brexit getting harder: reassessing the prospects for a complex divorce“, HSBC Global Research, 6. Oktober 2016.

^[2] Kann aber an der gemeinsamen Handelspolitik der EU partizipieren.