Oltre la Brexit dura, la Brexit morbida, e nessuna Brexit

(Blog inizialmente postato su  www.bruegel.org)

Dichiarazioni recenti da parte dei leader politici lasciano pensare che una Brexit “dura” sia l’esito più probabile delle trattative tra Unione europea e Regno Unito che avranno inizio la primavera prossima, una volta che la Gran Bretagna avrà invocato l’articolo 50. In Gran Bretagna, diversi membri del gabinetto hanno rilasciato dichiarazioni che indicherebbero questa come la direzione eventuale. E a Bruxelles, Donald Tusk, presidente del Consiglio europeo, ha dichiarato la scorsa settimana che  “È inutile formulare ipotesi di una Brexit “morbida”…L’unica alternativa reale a una Brexit “dura” è “nessuna Brexit”. .

Ma resta comunque un certo livello di confusione circa le implicazioni dei vari “gradi” di Brexit. Chiaramente, una mancata Brexit implicherebbe una permanenza del Regno Unito nell’Ue, presumibilmente alle condizioni prevalenti prima del referendum. Tuttavia c’è meno chiarezza sulle implicazioni di Brexit dura e morbida.

Abbiamo provato a colmare questo divario presentando le opzioni per un futuro rapporto Unione europea-Regno Unito (si veda tabella). Nel farlo, abbiamo largamente attinto al lavoro di tre economisti della HSBC [1] sul livello di Brexit, passando da “nessuna Brexit” alla più dura delle Brexit. Consideriamo:

• “Totale appartenenza all’Ue” (”nessuna Brexit”);
• “EFTA EEA”: un’opzione Brexit “morbida”, analoga alla situazione dei tre membri dell’Associazione europea di libero scambio (European Free Trade Area, EFTA) ovvero Islanda, Liechtenstein e Norvegia, che appartengono allo Spazio economico europeo (SEE, noto anche come EEA).
• “EFTA Svizzera”: anch’essa un’opzione di Brexit “morbida”, analoga alla situazione della Svizzera, membro EFTA non appartenente al SEE.
• Partenariato continentale: un ibrido tra una Brexit morbida e una dura, proposto da Jean Pisani-Ferry, Norbert Röttgen, André Sapir, Paul Tucker e Guntram Wolff come modello per un rapporto tra Ue e Paesi europei non membri dell’Ue (non solo il Regno Unito, ma anche membri EFTA, Ucraina, Turchia e altri).
• “Unione doganale con la Turchia”: un’opzione di Brexit dura, analoga all’unione doganale Ue-Turchia. (CU);
• “FTA con Canada”: un’altra opzione di Brexit dura, analoga alla situazione con il Canada, qualora l’Accordo economico e commerciale globale (CETA) proposto tra Canada e Ue , un sofisticato accordo di libero scambio (FTA), avesse via libera.
• “Norme OMC”, la versione più dura di una Brexit dura, che garantirebbe al Regno Unito accesso al mercato Ue (e all’Ue accesso al mercato del Regno Unito) semplicemente in base alle normative dell’OMC, senza alcun accordo preferenziale.

Per ciascuna di queste sette opzioni, la tabella indica se il Regno Unito parteciperebbe a 10 diverse politiche e processi dell’Ue, alcuni identici a quelli esaminati dagli economisti di HSBC e alcuni diversi. La tabella chiede, per ogni opzione, se il Regno Unito:

• avrebbe accesso al mercato unico dell’Ue;
• si atterrebbe alla libera circolazione dei lavoratori;
• si atterrebbe alle relative norme del mercato unico (concorrenza, lavoro, ambiente, etc);
• avrebbe diritto a intervenire nel processo normativo Ue;
• sarebbe vincolata dalle decisioni sul mercato unico della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE)
• avrebbe accesso in esenzione dai dazi all’Ue per i prodotti;
• avrebbe accesso al mercato dell’Ue per i servizi;
• sarebbe parte della politica commerciale dell’Ue;
• sarebbe parte della politica agricola (e la politica della pesca);
• contribuirebbe al budget dell’Ue.

Per facilità di lettura della tabella, le celle dove la risposta è Si (implicando quindi che il Regno Unito parteciperebbe alla politica o al processo rilevanti) sono di colore verde scuro e quelle dove la risposta è No (indicando che il Regno Unito non parteciperebbe alla politica o al processo rilevanti) sono di colore rosso. Le cellule in verde chiaro o rosso chiaro sono aree nelle quali il Regno Unito parteciperebbe in modo parziale alla politica o al processo.

Un attento scrutinio della tabella e dei colori delle sue celle suggerisce quanto segue:

• “Nessuna Brexit” e le “norme OMC” sono indubbiamente due casi estremi e opposti. Il primo implicherebbe una continuazione dell’appartenenza all’Ue e pertanto una piena partecipazione a tutte e 10 le politiche o processi. In contrasto, un rapporto Ue-UK basato meramente su norme OCM trasformerebbe il Regno Unito in un “Paese terzo” rispetto all’Ue, con nessuna partecipazione alle sue politiche e ai suoi processi, la forma più dura di Brexit.
• Anche prendere parte a un’unione doganale come quella della Turchia o a un accordo di libero commercio come quello con il Canada con l’Ue rappresenterebbe una Brexit dura. In entrambe le istanze il Regno Unito parteciperebbe unicamente a due delle 10 politiche o processi dell’Ue qui presi in considerazione: un accesso in esenzione da dazi per i beni più la politica commerciale Ue (nel caso di un’unione dogale) o un (parziale) accesso al mercato per i servizi (nel caso analogo alla CETA).
• Partecipare a un accordo EEA rappresenterebbe la forma di Brexit più morbida in quanto il Regno Unito prenderebbe parte a sette delle 10 politiche o processi. Le tre aree escluse ricadono in due categorie. In primo luogo, alcune politiche dell’Ue: la politica commerciale comune e la politica agricola comune (più la politica della pesca). In secondo luogo, norme del mercato unico: I Paesi EEA sono partecipanti a pieno titolo del mercato unico, devono attenersi a tutte le norme del mercato unico ma non hanno molta voce in capitolo nel procedimento legislativo. Questa forma di Brexit morbida sarebbe sicuramente accolta con favore dall’Ue a 27 ma molto probabilmente rifiutata dal Regno Unito.
• Partecipare in un accordo del tipo svizzero rappresenterebbe un altro tipo di Brexit morbida, anche se leggermente meno morbida dell’accordo EEA. In base all’accordo svizzero, come in base a quello EEA, il Regno Unito non parteciperebbe alla politica commerciale comune, alla politica agricola comune (o alla politica ittica) e non avrebbe voce in capitolo a livello legislativo. Inoltre, il paese britannico sarebbe solo parzialmente vincolato dalle decisioni della Corte di giustizia. Il prezzo da pagare, per questo, come la Svizzera, sarebbe essere unicamente membro parziale del mercato unico: avrebbe solo accesso parziale al mercato Ue per i servizi e in particolare non godrebbe dei diritti di passaporto per i servizi finanziari.  A questo punto, è difficile stabilire se l’Ue a 27 sarebbe disposta a offrire quest’opzione al Regno Unito e se il Regno Unito sarebbe interessato. Un primo problema importante da risolvere a prescindere consiste nel destino della clausola di libera circolazione dei lavoratori tra Ue e Svizzera. Questa clausola è stata rifiutata dagli elettori svizzeri nel 2014 ed è considerata condizione “sine qua non” dall’Ue. Qualora non fosse raggiunto un accordo a breve tra le due parti, quest’opzione potrebbe semplicemente non essere più disponibile al momento dell’applicazione dell’Articolo 50.
• Infine, l’opzione del partenariato continentale è “sui generis”: non appartiene né alla categoria di Brexit dura né a quella di Brexit morbida. Inoltre, il partenariato continentale:
  • condivide alcune caratteristiche importanti con la Brexit morbida: il Regno Unito avrebbe pieno accesso al mercato unico per prodotti, servizi e capitale in cambio di ottemperanza a tutte le leggi del mercato unico, rispettando  le decisioni pertinenti della Corte di giustizia e contribuendo al budget Ue;
  • condivide una caratteristica importante con la Brexit dura: il Regno Unito non manterrebbe la libera circolazione dei lavoratori con l’Ue ma, contrariamente a una Brexit dura che non presenterebbe alcuna mobilità, il partenariato continentale potrebbe usufruire di una circolazione controllata;
  • condivide due caratteristiche sia con la Brexit dura che con quella morbida: il Regno Unito avrebbe accesso in esenzione da dazi al mercato dei beni Ue, ma non parteciperebbe alle politiche agricola e di pesca dell’Unione [2].
  • differisce da Brexit dura e morbida in un aspetto importante: il Regno Unito avrebbe una voce in capitolo (anche se non diritto di voto) nel processo legislativo del mercato unico dell’Ue.

In conclusione, ipotizzando che, nonostante il clima attuale, dipinto in modo efficace dal recente discorso del presidente Tusk, ci fosse una certa propensione a un accordo con il Regno Unito che non fosse né pari a una Brexit dura né a una Brexit morbida, l’opzione del partenariato continentale sarebbe probabilmente più allettante di una Brexit morbida in quanto concilierebbe elementi delle due, aggiungendo al contempo elementi non esistenti in queste categorie. L’opzione del partenariato continentale offre un altro vantaggio rispetto a opzioni alternative sotto le quali il Regno Unito manterrebbe uno stretto legame con l’Ue. In quanto basate sulla libera circolazione dei lavoratori per poter garantire libera circolazione dei beni, servizi e capitali, né la totale assenza di Brexit (ovvero l’appartenenza all’Ue) né una Brexit morbida (modelli EEA e svizzero per i Paesi non-Ue) sembrano modelli realistici nel gestire rapporti con Paesi come la Turchia. In contrasto, il modello del partenariato continentale senza libera circolazione dei lavoratori potrebbe essere applicato non solo al Regno Unito post-Brexit, ma anche alla Turchia e ad altri Paesi vicini dell’Ue.

[1] Simon Wells, Liz Martins and Douglas Lippoldt, ‘Brexit getting harder: reassessing the prospects for a complex divorce’, HSBC Global Research, 6 ottobre 2016.

[2] Potrebbe, tuttavia, prendere parte alla politica commerciale dell’Ue.